本文摘要：有关问题展开答案日前，国务院公布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的要求》（以下全称国务院《要求》），自2014年10月1日起实行。

有关问题展开答案日前，国务院公布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的要求》（以下全称国务院《要求》），自2014年10月1日起实行。近日，人社部有关负责人就国务院《要求》的实施背景和贯彻实施的涉及问题展开了答案。

问：企业职工早在上世纪末就实施了养老保险制度，而机关事业单位仍然实施原本的卸任制度，被称作“双轨制”。近年来，这沦为社会高度注目的一个热点问题。近日国务院做出了改革机关事业单位养老保险制度的要求，使这一改革再一开始“冰山”。为什么现在发售这项改革？问：国务院要求实行机关事业单位养老保险制度改革，是在全面深化改革背景下的一个根本性措施，也是改革条件渐渐成熟期、社会共识渐渐汇聚的结果。

可以从三个方面仔细观察分析这一改革的背景：第一，“双轨制”的构成有其特定的历史成因。上世纪80年代以前，机关事业单位和企业职工的卸任制度虽然也是分别按照有所不同政策法规继续执行的，但都是单位自己开销卸任费用，待遇确认和调整机制也大体一致，都是与计划经济相适应的。

也就是说，那时，虽然也是“双轨”，但对立不引人注目。党的十二届三中全会后，经济体制改革改向以城市为中心、以国有企业改革为重点。

随着社会主义市场经济体制的逐步创建，国有企业由原本的统收统支渐渐沦为自主经营、自负盈亏的市场主体，被彰显用人和工资分配的充份自主权；在这一背景下，再行沿袭企业自管职工卸任的制度，无法适应环境市场平等竞争的必须，也无法为广大职工获取平稳、可信的养老确保，由“企业保险”改向“社会保险”迫在眉睫，势在必行。因此，从80年代开始就展开了地方性改革探寻。90年代以后，逐步在全国范围创建了专责互济的社会化养老保险制度，平衡了企业之间的卸任费用开销，最后构成了社会专责与个人账户结合的基本养老保险制度模式。

后来，这一制度又不断扩大到各类所有制企业和城镇灵活性低收入人员等群体。到去年底，已覆盖面积城镇3.38亿职工和卸任人员。而机关事业单位，由于不像企业那样正处于经济体制改革的最前沿，改革的重点是创建规范的公务员制度和事业单位人事管理制度，而养老确保改革的进程比较滞缓，总体仍保持单位卸任制度。这是构成“双轨制”的历史原因。

第二，“双轨制”引起的对立愈益突显。机关事业单位现行卸任制度实施近60年，对确保卸任人员生活、平稳干部队伍，充分发挥了最重要起到。

但随着社会主义市场经济的发展，也逐步暴露出一些对立。从制度内部看，主要有两个问题：一是机关事业单位的卸任费用由财政或单位分担，单位之间开销畸轻畸重，一些地区和单位，尤其是一些基层事业单位退休费不堪重负，甚至无法确保及时足额缴纳。

二是机关事业单位工作人员退休费是按“最后工资”的一定比例分档计算出来的，无法体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献。从全社会的看作，也有两个引人注目问题：一是由于制度模式有所不同，机关事业单位与企业之间养老保险关系互相移往后半段艰难，制约了人力资源合理流动和有效地配备。

二是机关事业单位与企业之间的退休费（养老金）待遇确认和调整无法专责协商，同类人员之间的待遇差距拉大，产生不均衡。第三，在实践中探寻中逐步累积改革经验。

自上世纪90年代以来，一些地区和行业对改革机关事业单位养老保险制度展开了探寻，先后有28个省市积极开展了局部试点，全国大约2100万人参与。按照国家统一部署，部分科研院所和经营性文化事业单位陆续启动“事业并转企业”改革。2008年，国务院要求在5个省市先行积极开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革设施前进。这些改革，由于没更加高层次的整体设计，政策的统一性、规范性严重不足，因而未从总体上、显然上转变现行卸任制度；但把改革中的主要矛盾辨别得更加明晰，也获得了一些局部经验，应当说道，为全面实施改革奠下了实践中基础。

问：这次改革具备根本性、制度性特点，而不是局部的政策调整，牵动面相当大，制订改革方案一定是个简单的过程。请求讲解一下国务院《要求》实施的经过。

问：党中央、国务院对机关事业单位养老保险制度改革问题高度重视，党的十八大和十八届三中全会明确提出要前进机关事业单位养老保险制度改革。按照这一决策部署，2013年3月以来，我部会同发展改革委、财政部、社保基金理事会、全国总工会构成部际研究工作小组，牵头积极开展养老保险顶层设计研究；同时委托国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国人民大学、浙江大学和国际劳工组织、世界银行、国际社会保障协会7家国内外研究机构积极开展平行研究；还部署省级有关部门结合实际积极开展研究，构成了多项研究成果，其中还包括机关事业单位养老保险制度改革的可行性思路。此外，全国人大、全国政协也分别的组织了专门调研。

2014年，按照党中央部署，制订机关事业单位养老保险制度改革方案被列入全面深化改革的重点任务。我部会同有关部门回应集中于展开了深入研究，总结地方探寻和局部试点经验，普遍征询各方面意见，重复测算论证，构成了改革方案。2014年11月16日和12月11日，国务院常务会议和中央政治局常委会先后审查会通过了改革方案。

今年初，印发了国务院《要求》。应当说道，国务院《要求》的实施，是集思广益、群策群力的结果，从一个侧面体现了国家根本性决策的科学化、民主化进程。

问：社会上敦促尽早解决问题“双轨制”问题，焦点集中于在社会公平性方面。从国务院行政主管部门的看作，您指出这次改革的主要意义是什么？问：前进机关事业单位养老保险制度改革，是秉持党中央全面深化改革、全面前进依法治国的决策在社会保障领域的明确实践中，也是我国养老保险体系建设的一项重大突破，具备里程碑意义。

明确说道，我指出是4个“不利于”：第一，不利于专责前进城乡养老保障体系建设。党中央把全面竣工覆盖面积城乡居民的社会保障体系作为全面竣工小康社会的最重要目标之一。

近年来，随着城乡居民养老保险制度的全面创建，广大农村和城镇居民广泛参保，再加企业职工和其他低收入群体，社会化的养老保险制度早已覆盖面积了全国8.3亿多人；只有5000多机关事业单位职工和卸任人员游离在养老保险制度之外，沦为制度仅有覆盖面积的“短板”和“空白”。现在距离全面竣工小康社会的目标期只有6年时间，改革机关事业单位养老保险制度，是减缓前进覆盖面积城乡居民的社会保障体系建设、保证构建第一个“一百年”目标的根本性措施。第二，不利于增进机关事业单位深化改革。近年来，按照公务员法的规定，开始实施公务员请辞解雇制度，部分地区还积极开展了公务员聘任制试点；事业单位也正在减缓分类改革，实行全员聘用制。

创建专责互济、社会化管理的养老保险制度，不利于集中单位的卸任费用开销，保证机关事业单位养老金派发，确保工作人员的合法权益，是构成能进能出、合理流动的用人机制的有力制度确保。第三，不利于逐步消弭“待遇劣”的对立。只不过你所说的，机关事业单位工作人员个人不缴付而享用较高水平的退休费、权利与义务不对应，沦为近年来社会热议的焦点对立之一。改革后，机关事业单位与企业实施完全相同的养老保险基本制度模式和政策，可以逐步消弭同类人员待遇差距拉大的对立，更佳反映制度公平和规则公平。

第四，不利于全面反映工作人员的劳动贡献。将现行退休费计发办法改回按缴付水平、缴付年限确认基本养老金待遇，多缴多得、宽缴纳多得，需要更为全面地反映机关事业单位工作人员整个职业生涯的劳动贡献，更进一步强化激励性。问：前不久，马凯副总理在拒绝接受全国人大常委会告知时提及，这次改革的基本思路是“一个统一、五个实时”，应当如何解读它的含义？问：“一个统一、五个实时”是党中央、国务院审查会机关事业单位养老保险制度改革方案确认的基本思路。

“一个统一”就是：机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实施社会专责和个人账户结合的基本养老保险制度，都实施单位和个人缴付，都实施与缴付互为挂勾的养老金待遇计发办法，从制度和机制上消弭“双轨制”对立。在此基础上，构成城镇职工和城乡居民基本养老保险分段的两大制度平台，并可互相交会，从而建构起原始的城乡养老保险制度体系。“五个实时”：一是机关与事业单位实时改革，防止分开对事业单位卸任制度改革引发不均衡。二是职业年金与基本养老保险制度实时创建，在优化确保体系结构的同时维持待遇水平总体不减少。

三是养老保险制度改革与完备工资制度实时前进，在减少工资的同时实施个人缴付。四是待遇确认机制与调整机制实时完备，卸任待遇计发办法引人注目反映多缴多得，今后待遇调整要综合考虑到经济发展、物价水平、工资快速增长等因素，并与企业卸任人员等群体统筹安排，反映再行分配更为侧重公平的原则。五是改革在全国范围实时实行，避免地区之间经常出现再行改为与后改为的对立。

“五个实时”引人注目了改革的系统性和协调性，综合均衡前后左右的各种关系，有助构成社会共识，确保改革成功前进。问：国务院《要求》有12条，其中许多有很强的政策性。

能无法详细辨别一下改革的主要政策？改革后，与原本制度比起有哪些根本性变革？问：改革的重点政策主要有9项，反映了一系列根本性变革。第一，改革的范围。确认为按照公务员法管理的单位、参考公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编成内的工作人员参与机关事业单位养老保险。

这样规定，与现行机关事业单位编成管理和经费保障制度是相适应的。划入改革范围的单位和人员，实施社会专责与个人账户结合的基本养老保险，从而显然转变了制度模式，从单位确保变成社会保障。第二，缴付的基数和比例。

规定单位及其工作人员都要交纳养老保险费。单位按工资总额的20%缴付；个人按本人缴付工资的8%缴付，本人缴付工资低于当地职工平均工资3倍的部分不划入缴付基数，高于平均工资60%的以60%为基数缴付，即“300%封顶、60%托底”。个人缴付全部算入个人账户，统一计息。这与企业职工基本养老保险政策是大致相同的，不利于构建制度之间的交会。

这是养老确保筹资机制的根本性变革，从更为单一的由财政供款居多的渠道变成单位和个人缴付、财政分担养老保险基金的兜底责任的多渠道筹资，构成单位、个人、政府共担的新机制。第三，基本养老金待遇计发办法。改革后，基本养老金待遇分成两部分：一是基础养老金，以社会平均工资和本人缴付工资的平均值为基数，每缴付1年计发1个百分点，即缴付年限就越宽，待遇水平越高。

二是个人账户养老金，总计历年个人缴付的本息，除以规定的计发月数。从国务院《要求》附件“个人账户养老金计发月数表”可以显现出：某种程度年龄卸任的，计发月数完全相同，所以缴付就越多，待遇水平越高；而某种程度个人账户累积的，卸任越晚，计发月数越多，即除数就越小，因而待遇水平越高。这是对卸任养老待遇确认机制的根本性改革，由原本按“最后工资”的一定比例分档计发退休费，改回主要按照本人历年缴付多少、缴付期长短来计算出来养老金标准，工作人员的职务、工资变动可以细致计算出来到每年、甚至每个月，需要体现个人全部职业生涯所作贡献。

这样规定，也是与企业职工的基本养老金待遇计发办法相符的，更为公平，也更加富裕激励性，不利于引领单位为每个职工、每个工商管理职工为自己将来养老确保依法遵守缴付义务。第四，改革前后待遇的交会政策。

总的原则是“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡性”。“老人”是指改革前已卸任的人员，他们原待遇保持恒定，并参与今后的待遇调整。“新人”是指改革后新的参与工作的人员，他们将来卸任时，基本养老金为基础养老金与个人账户养老金两部分之和。

“中人”是指改革前参与工作、改革后卸任的人员，是目前数量仅次于的群体。对他们“逐步过渡性”的政策，主要是两条：一是他们在改革前的没实施个人缴付的工作年限确认为“视同缴付年限”，将来卸任时在发给基础养老金和个人账户养老金的同时，再行依据视同缴付年限长短等因素发给过渡性养老金。

二是原作一定期限的过渡期，在过渡期内实施养老待遇的新的杨家计发办法对比，“健低限低”，这样，基本可以确保原先的待遇水平不减少。随着“中人”渐渐卸任、“新人”更加多，过渡性的政策决定逐步弱化，新制度渐渐居住于主体地位，反映了平稳过渡的改革方针。第五，基本养老金待遇的调整。

改革后，机关事业单位卸任人员待遇调整仍然与同职级工商管理职工快速增长工资必要挂勾，而是与企业卸任人员以及城乡老年居民基本养老待遇调整专责考虑到。这也是一个根本性变革，不利于防止互相攀比，逐步创建起顾及各类人员的养老确保待遇调整机制。第六，严苛基金管理和监督。

规定具备条件的省（区、市）可以从改革一开始就实施省级专责；嗣后不具备条件的，可再行实施省级基金调剂制度，并大力创造条件，减缓向省级专责过渡性。机关事业单位养老保险基金分开建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理用于。

基金划入社会保障基金财政专户，实施收支两条线管理，专款专用，确保安全。第七，养老保险关系转续。

规定参保人在机关事业单位养老保险制度内同一专责范围移往，只并转养老保险关系，不并转专责基金；在同一制度内横跨专责范围移往，或者在机关事业单位和企业之间移往养老保险关系的，要在移往个人账户总计储存额的同时移往部分专责基金。无论哪种移往方式，工作人员移往前后的缴付年限（不含视同缴付年限）倒数计算出来，以确保其合法权益。

这一政策，切断了机关事业单位工作人员纵向流动时养老保险关系无法转续交会的“瓶颈”，不利于增进人力资源的合理流动和优化配备。第八，创建职业年金。

职业年金在机关事业单位实行，资金来源由两部分包含：单位按工资总额的8%缴付，个人按本人缴付工资的4%缴付，两部分资金包含的职业年金基金都实施个人账户管理。工作人员卸任时，依据其职业年金累积情况和涉及誓约按月发给职业年金待遇。这不利于建构多层次养老保险体系，优化机关事业单位卸任人员养老待遇结构。

第九，强化经办服务。机关事业单位养老保险应以实施属地化管理。各地社会保险经办机构按照国家统一的业务经办流程和信息系统，积极开展经办管理服务，广泛派发社会保障卡，卸任人员基本养老金由社保机构保证如期足额缴纳，获取方便快捷的服务，从而更佳地确保卸任人员的基本生活和合法权益。问：国务院《要求》早已公布，实行中还不会有什么对立？还要留意哪些问题？问：国务院《要求》确认了机关事业单位养老保险制度改革的基本制度和主要政策，在贯彻落实中还不会遇上许多明确问题，必需切实加强领导，精心组织实行。

当前，最重要的是要解决问题好4个问题：第一，坚决循序渐进、急剧推进改革的原则。改革是个长年的过程，不有可能一蹴而就。

当下，再行集中于解决问题机关事业单位与企业养老保险制度不统一的问题，迈进制度并轨的决定性一步，减轻引人注目对立，再行融合顶层设计，逐步完善涉及政策，理顺各方面关系，构建养老保险制度的可持续发展。第二，我国地区发展差异大，各个行业、各类单位情况简单。国务院《要求》是管总的，明确到一个地区、一个行业、一个单位，还要依据实际情况细化政策措施。

比如，“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡性”的原则确认了，但牵涉到各个层级、供职时间早晚有所不同的各种情况也要稳定交会。这些，都必须各地区、各部门在统一制度的框架下，周密制定具体实施办法。第三，要统筹兼顾。

机关事业单位养老保险制度改革是当前重点任务，必需下大气力抓好。但同时要考虑到其他涉及群体的政策决定。

这次，国务院统筹安排提升企业卸任人员和城乡居民基本养老金标准，还大幅减少了对城乡居民基本医保的财政补助金标准，综合均衡各方面利益关系，强化改革的协调性、系统性。第四，强化宣传，引领广大干部职工和社会各界正确认识改革的重大意义和主要政策，理解反对改革，主动参予改革。各级人社部门作为政府社会保险主管机关，将深入调查研究，理解实际情况和改革中经常出现的新问题，不断完善政策措施，使这项根本性改革成功实行。

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